以色列的第一部法律——法律与行政法令第9条授权总理和其他部长在紧急状态下制定紧急规章、采取紧急措施。
具体而言，它鼓励法院和议会积极主动地表达关于权利问题的见解，当出现分歧时，没有简单地诉诸少数服从多数或者大法官说了算，而是将其置于法院和议会的互动过程中，不断寻找彼此间的权利共识。此时法院倘若无节制地发挥能动性，深度介入此类问题，很可能非但不能解决争议，反倒加剧了分歧，甚至引发公众对法院本身的质疑。
如此一来，议会只需通过普通立法程序便可推翻司法判决，法院的最高地位在一定范围内被取消了。至于如何以更加平等的方式保障所有受众的权益，涉及到财政支出的合理使用，可以交由议会再行考虑。〔12〕近年来，对话理论逐渐为国内学者所知悉。在回应瓦尔德龙的文章中，法伦（Richard Fallon）也指出，从结果意义上看，法院对于提高共同体的权利保障水平是大有裨益的。如果不把法院作为解决权利纠纷的最后一环，而将其视为一种建设性的、对最终结果具有影响力的方案提出者，同时降低诉讼成本，适当放宽资格要件，反对者们的批评意见便在很大程度上失去了威力。
对于议会而言，这份判决的作用在于帮它指出了此前在立法过程中被忽视的权利保障问题，可以在此后的立法中加以吸收，从而让权利得到更周延的保护。他认为，议会废止、推翻、回避以及接受司法判决，都是在开展对话。比如，在我们决定其来源之前，突然和不可期待的噪声就能够产生恐慌。
[60]当某一事件的风险不为公众所认识，而公众仅凭道听途说形成自己的看法时，信息连锁效应就开始产生了。运用决策学的研究成果，阐述了包括恐慌在内的情绪在公众的决策中扮演了非常重要的角色。[57]2008年我国奶粉行业中的三聚氰胺事件所引发的连锁反应也是颇为严重。风险的这种社会放大效应类似于涟漪效应——在一个平静的池塘中扔下了一块石头，涟漪向外扩散，不断波及其他水面及水面上的事物。
这些专家的任务是经常性的评估各类风险的严重程度，确定风险规制的优先顺序，并有权将相对严重的风险公开，以便教育公众。即便美国司法部的官员也不得不承认，政府对大量的可疑人员的拘留都是基于一些不可靠的传闻证据，大规模的拘留运动失败了。
[43]美国学者凯斯· R ·孙斯坦(Cass R. Sunstein)也认为，公众对危机事件的风险的判断经常受到可得性启发的影响。[1]无独有偶，在经历了非典半年多的肆虐后，千龙新闻网的一位记者坦言：事实上，现在看来，‘非典恐惧综合症比‘非典本身的毒力更大，蔓延的范围也更广。[43] See Tversky, A.and D. Kahneman.，Judgment Under Uncertainty: Heuristics and Biases, Science.1974(185).pp.1124-1131. [44]参见[美]凯斯· R ·孙斯坦：《风险与理性——安全、法律及环境》，师帅译，中国政法大学出版社2005年版，第41-42页。人一生下来就对蛇、蜘蛛等感到害怕。
因此，笔者主要阐述这一方法是如何研究公众对极端事件的风险认知。[24]即人们在对可能性的各种选择方案的后果的评价基础之上来做决定。[34]See Clore, G. L, Cognitive phenomenology: Feelings and the construction of judgment, In L L. Martin A. Tesser (Eds.)，The con- struction of social judgments. Hillsdale, NJ: Erlbaum.(1992).pp.133-163. [35] See Zajonc, R. B.，Feeling and thinking: Preferences need no inference, American Psychologist, 1980, (35).pp.151-175. [36]See LeDoux J. The emotional brain. New York: Simon, Schuster.(1996)pp 1-20. [37] Loewenstein, G.，Weber, E.，HSee , C.，and Welch, N.，Risk as feelings, Psychological Bulletin(2001). Vol.127, pp267-286. [38] See johnson, E, J.，Hershey, J, ，Meszaros, J.， Kunreuther, H.. Framing, probability distortions, and insurance decisions., Journal of Risk and Uncertainty, 1993(7), pp.35-51. [39] See Kunreuther, H.，Limited knowledge and insurance protection, Public Policy, 1976(24).pp.227-261. [40] See Lang, P. J.，The emotion probe: Studies of motivation and attention, American Psychologist, 1995(50).pp.372—385. [41] See Clark, D. M., A cognitive approach to panic, Behaviour Research and Therapy, 1986(24).pp.461-470. [42]贝叶斯定理用于投资决策分析是在已知相关项目B的资料，而缺乏论证项目A的直接资料时，通过对B项目的有关状态及发生概率分析推导A项目的状态及发生概率。二是为了增加行政措施的合理性。
比如，当一次恐怖袭击发生后，他们应当将自己对下一次恐怖袭击的可能性的评价打50%的折扣，从而尽可能避免因恐慌而造成决策的非理性。该理论认为情绪无需被任何认知所媒介化就能直接影响人们的判断，证明了情绪在人们的风险决策中的重要作用。
然而，研究人员发现风险的社会放大效应，主要集中在那些具有不为人所知、潜在的重大灾难、难以控制、致命等特性的风险类型。[2]在很大程度上，两位记者先生的告诫体现了本文将要阐述的问题——公众对于类似于切尔诺贝利核事故或者非典那样的具有发生原因的难以预测性、演变过程的不确定性、影响后果的严重社会危害性，发生概率又比较低并且政府又很难有效处置等特征的事件[3]的风险认知是什么，它是如何产生的？恐慌对公众的判断或决策能起作用吗？如果能够，那么是何种影响？特别是，在民主社会的背景下，这又会对政府为预防下一次极端事件不再发生或者损害的不再扩大而制定的各类行政措施[4]产生什么影响？对行政法律制度又隐含着什么意义？ 二、极端事件的风险认知 管理学的主流观点认为，风险是某一事件发生的可能性及不利后果。
[76]显然，给予这些无辜的受害者相应的补偿是实现公平的需要。从功能上讲，行政补偿机制具有两方面作用，一是实现公平。洪水的保险是出了名的难以卖，即使额外的回报奖励相当丰厚。由此，极端事件的风险认知是人们对那些危害性极其严重、发生概率比较小，但又难以控制的局势的可能性及不利后果的一种态度、知觉和评价。如果医护人员被感染，院长和防非典办负责人要予以免职。一旦一个组织或团体陷入集体恐慌，那么其对风险的判断就会产生严重的偏差，单个的极端事件所造成的伤害或损失会持续很长时间，导致远远超过该行为本身的一系列连锁反应。
比如，当母亲预期到自己的孩子将死于接种疫苗的后悔心情时，就不愿意给孩子接种此种疫苗，即便死于疾病的机会远远大于死于接种疫苗的机会。所谓可能性是风险发生的概率，而不利后果是风险变为现实后对保护目标和对象可能造成的影响。
[22] 三、恐慌认知在风险决策中的作用 既然人们对极端事件的风险会产生恐慌性认知，并且在很大程度上，这种恐慌又出自本能，那么它是否能够对人们的决策产生作用呢？这涉及到风险决策领域中的一个非常重要的问题，即包括恐慌在内的情绪在人们的风险决策中的地位。在极端事件发生后的短期内，政府所掌握的知识或信息无法将收益或成本具体化，运用成本收益分析会造成精确的假象。
这种反应是超过意识控制之外的，就像当一个人在森林中遇到一只老虎时，他或她经历了某种生理上的变化——血液的化学成分开始变化、心跳加快、脑部的某些区域受到刺激。他首次证明了情绪比理性评价反应更快速和更具有自动性。
那么如何才能真正制定出既能够有效防止和应对极端事件，又能够抵制恐慌情绪所带来的认知偏差的行政措施呢？显然，本文也无法圆满地回答这一问题，然而，笔者提出如下四方面建议，或许对行政法律制度的改革有所启发。比如，预期效用理论假设决策者按自己的偏好对选项排序，且偏好遵循少数几个规则，决策者按最大预期效用进行选择。他们指出，感情能够淹没意识……因为我们的大脑神经在历史的进化过程中是这样的，从感情系统到理性评价系统的联结要强于从理性评价系统到感情系统的联结。在互联网时代，国务院办公厅应急工作办事机构应当建立一个全国性的风险信息中心，并与地方政府应急工作办事机构所建立的风险信息中心联网，实现信息共享。
[57]前引[44]，第63—64页。他们将9·11恐怖袭击事件、非典事件、2004年南亚飓风事件等归于严重危机范围之内。
[49]显然，有效启发要对此负重要责任。[62]公众的动机仅仅是获得社会的赞同和避免反对。
与对某一风险的平淡心理态度的结果相比，那些能够让人产生剧烈感情的风险，对于其概率的变化，公众则要麻木得多。即使不做任何治疗，非典感染者95%都可以痊愈，并且死亡者多数都是老年体弱有其他疾病者。
[21]一些研究还表明，大脑有其专门的情感区域，某些类型的情绪，包括恐慌的情绪，可以在认知区域产生反应之前被激发。他颇为自豪地指出，就像参议院的角色是对众议院的强烈的感情进行冷却一样，成本—收益分析方法可以确保行政措施不是由歇斯底里的恐慌所驱使的，而是对相关风险和控制的效果的全部评价后产生的。北京某报记者回山西，到家不过5分钟，邻居全躲开了……[65] 五、对行政法制改革之启示 以上分析表明，公众对极端事件的风险会产生一种恐慌认知，而恐慌在风险决策中扮演非常显著的角色。该机构由来自多个领域的风险专家组成。
孙斯坦举了一个例子：比如，假使艾伦说废弃的有害垃圾堆放地非常危险，本来持怀疑态度或者中立的贝蒂就有可能支持艾伦的看法。即如果他们感到恐慌时，他们就应当进行某种形式的自我调整，降低对风险的评价。
[50]埃尔克· U ·韦伯(Elke U. Weber)等人的研究也发现，当一个特别让人嫌恶事件已经有49%的发生概率时，如果它的概率改变了1%，公众不太会注意，因为这是很细小的改变。而完全不反映公众动机或愿望的行政措施是不会得到公众的信任和支持的。
[26]又如，根据主观预期效用理论，效用不以事物的客观概率而以主观概率来计算，但在追求客观性和量化指标的过程中同样排除情感因素。他还特别指出，公众显著高估了广为人知的致死原因，比如龙卷风、癌症，却低估糖尿病、哮喘造成的死亡。
